国家发改委：加强滥用知识产权反垄断规制 维护市场公平竞争

来源：中国经济导报

编者按

　　经过广泛征求意见，反复打磨，《国务院反垄断委员会关于滥用知识产权的反垄断指南》（征求意见稿）目前已提交至国务院反垄断委员会办公室。该指南从起草开始，到对外征求意见，一直备受关注。本期，我们约请国家发展改革委价格监督检查与反垄断局副局长卢延纯就指南起草的相关工作以及加强知识产权保护与规制知识产权滥用关系等话题为本报撰文，以飨读者。

　　卢延纯

　　近几年来，国家发展改革委价格监督检查与反垄断局高度重视知识产权领域的反价格垄断执法工作，开展了一系列执法实践。根据举报，我们调查处理了高通公司、数字交互公司（InterDigital），以及涉及数字接口、音频解码、铜冶炼等知识产权领域的垄断案件，纠正了个别具有市场支配地位的企业存在的不公平高价、强制免费反向许可、附加不合理条件等行为，为相关企业开展技术创新、公平参与全球市场竞争创造了条件，同时促进了标准专利在产品中的运用，尊重和发挥了知识产权的价值，有利于提高消费者福利。

　　识产权反垄断指南有利于提高执法透明度

　　在加强知识产权领域反垄断执法实践中，我们特别注重几个原则：一是边界有限。就是在执法中坚持保护与规制并重，市场主体的创新必须得到保护，但超越一定边界对权力的无限扩张也必须得到约束。二是效果分析。对滥用知识产权行为规制以保护竞争为目标，必须进行竞争效果分析，相关行为具有竞争损害是依据反垄断法进行规制的条件。三是个案分析。必须针对特定案件的具体情况进行具体分析，这也是分析垄断案件的一般原则。

　　完善规则是开展执法的前提。在总结过去执法实践经验基础上，按照国务院反垄断委员会的要求，我们研究起草了关于滥用知识产权的反垄断指南草案。在指南草案起草过程中，我们坚持开门起草，广泛参与，既积极借鉴国际经验，又充分立足中国实际，兼收并蓄，并公开征求了社会意见，共收到260多条相关意见和建议，各方面对指南的指导原则、基本框架、写作体例和主要内容给予了积极评价，普遍认为出台该项指南有利于进一步提高反垄断执法透明度，稳定市场主体法律预期，降低经营者合规成本。以下是我们起草指南过程中的一些想法：

　　一是关于指南草案的形式。国务院反垄断委员会发布过关于相关市场界定的指南，应该说它是我国第一部反垄断指南，为我们提供了反垄断指南的框架、思路和形式的先例。但是，考虑到知识产权领域反垄断指南的复杂性与特殊性，我们在起草过程中，在有些方面做了突破。比如在形式上采用了分段叙述的方式，没有沿用规章条款的形式，语言风格和规则方式也有所改变。主要考虑是：这种形式更符合这部指南的特点，有利于进行描述和说理，也符合反垄断指南的国际惯例。我们研究认为，指南形式和内容应当采取折衷的方式，不能完全采用欧盟大段说理和案例的方式，我们很难一下子走得很远。同时，又要有所改变和突破，在框架上保持逻辑性。

　　二是关于指南草案的定位。我们在指南起草过程中，最先明确了指南的定位。首先，指南不是条例或者规章，不能设定权利义务，需要遵循反垄断法已经给出的基本制度和分析框架；其次，指南不是法律解释，不应该立足于对反垄断法的相关条文进行逐条解释，反垄断法已经作出明确规定的，没有必要在指南中进行重复，而是着重对涉及知识产权并且具有特殊性的问题给出指引；第三，指南不是一把尺子，不能期望用指南去衡量所有行为是合法还是违法。垄断行为本身具有一定的模糊性，不是非对即错的简单判断，这种模糊性决定了指南要明确规则，但不能也不应该成为一把尺子。指南应该是指引性规则，重在给出分析的路径和方法。

　　三是关于指南草案的内容。基于以上考虑，草案的内容主要体现了以下三个方面：第一，立足问题导向，对执法实践中和问卷调查中反映的问题重点作出回应，包括回授、专利联营、不公平的高价专利许可费，以及标准必要专利问题等。第二，对相关的具体问题主要是给出方向和指引，但保持一定的灵活性，给出了一些具体的原则和路径，包括分析排除、限制竞争考虑的因素；如何判断是否构成不公平的高价；以及哪些理由我们认为是合理理由，等等。第三，指南不是面面俱到，在内容上有所选择与侧重，选择的标准就是我们执法有经验的、国际上有共识的以及实践中需要明确的问题，重点涉及排除限制竞争的协议、滥用市场支配地位以及标准必要专利的问题。

　　目前，国家发展改革委已将指南稿移交国务院反垄断委员会办公室，由办公室组织协调有关方面进行统稿后，报国务院反垄断委员会进行审议。

　　规制知识产权滥用与加强知识产权保护的目标一致

　　加强知识产权保护与规制知识产权滥用是一个问题的两个方面。知识产权制度赋予权利人独占性、排他性权利，鼓励创新积极性，促进技术进步。《反垄断法》通过创造公平竞争的市场环境，达到促进创新和技术进步的目标。创新是技术进步的源泉，是经济社会发展的重要驱动力。当前，我国正处于经济结构调整、产业转型升级的新的历史发展阶段，必须把科技创新作为前进和发展的动力。十八届五中全会确立了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念，把创新发展放在了首要位置。正在实施的“十三五”规划《纲要》中，明确提出要实施创新驱动发展战略，强化科技创新引领作用。规制知识产权滥用，与加强知识产权保护

　　的目标相一致，同样也是为促进创新提供制度保障。把握好反垄断法与知识产权法之间的平衡与协调，充分发挥行政执法、司法、学界、产业界等各方面的作用，就能营造知识产权领域公平有序的市场环境。

　　值得强调的是，从我们这几年的执法实践看，涉及知识产权的反垄断规制是一个相当复杂的问题，还需要在理论上进行深入研究，在实践中不断进行探索。

　　比如，关于相关市场的界定，我们认为不能因经营者拥有知识产权而直接推定其在相关市场上具有市场支配地位，既要遵循相关市场界定的一般原则和方法，即通常需要界定相关商品市场和相关地域市场，也需要考虑知识产权的特殊性，必要时引入对相关技术市场的界定，还可以考虑知识产权行使对研发投资、创新活动的影响。

　　再比如，如何把握好专利的私有权利属性与标准必要专利的公共利益属性。专利是法律赋予所有权人的一种法定权利，权利人可在法定范围内依法自主行使专利权，但是一旦成为标准必要专利，其实施就具有了一定的强制性。我们知道，技术标准化是科技发展和社会化生产的必然要求，而标准必要专利就成为生产标准化产品不得不使用和不可规避的专利。在标准的实施过程中，就会涉及众多标准实施者和消费者的利益，涉及该标准相关行业的发展和社会公共利益。

　　又比如，关于不公平高价的问题。对于不公平高价的分析路径，我们认为并不是要直接干预专利的市场价格水平，由政府机关为市场定价，而是通过分析专利的价值、创新性、贡献度、覆盖范围、有效期限等因素，或者通过历史对比、可参照专利对比等方法，判断特定的专利许可费是否超过了公平合理的范围，是否存在价格歧视的行为，或者权利人是否通过一些不正当的行为，附加不合理条件，迫使被许可人接受不公平的价格。诸如此类的问题，都需要进行深入地研究和探讨。

　　徒法不足以自行。作为反垄断执法机构，我们将认真履责，敢于担当，不断总结经验，听取各方建议，完善知识产权滥用的反垄断规则，公平公正执法，促进知识产权创造、运用和传播，促进创新发展，维护公平竞争秩序，保护消费者权益和社会利益。

　（作者为国家发展改革委价格监督检查与反垄断局副局长）